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CONFEMA 2004

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Moções Confema 2004

Proposições Confema 2004

Comissão Organizadora e
Secretaria Executiva

Notícias

TEXTO-BASE

Texto aprovado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (Consema), em 18/6/2004.

1. APRESENTAÇÃO

A Conferência Estadual do Meio Ambiente - CONFEMA tem uma longa trajetória como fórum de debates das questões ambientais em nosso Estado. Em 1988, o Departamento de Meio Ambiente, vinculado à Secretaria de Saúde e Meio Ambiente, iniciou a realização destas Conferências Estaduais, sendo que as mesmas deveriam culminar com uma Conferência Nacional, em Brasília, fato este que veio a ocorrer somente em 2003.

A partir da repercussão e do apoio obtido com a CONFEMA, estas Conferências foram feitas sucessivamente até 1996, quando houve uma interrupção de alguns anos, tendo o evento recomeçado em 2000.

Atualmente, esta Conferência tem sua execução normatizada pelo Decreto 40.931/2001, salientando-se sua bianualidade e a obrigação da Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Sema) em coordenar sua organização e execução.

2. TEMÁTICA PROPOSTA

Considerando que em 2004 a Lei Gaúcha das Águas (Lei 10.350/94) completa dez anos de promulgação e que o Governador do Estado instituiu o ano em curso como "Ano Estadual das Águas" e, ainda, a mobilização da sociedade, como a Campanha da Fraternidade - 2004, que tem como foco a questão da água através do tema: "Água, Fonte de Vida", propõe-se para debate na CONFEMA-2004:

A consolidação do Sistema Gaúcho de Recursos Hídricos como instrumento de modernização e valorização da gestão ambiental no Rio Grande do Sul

3. BACIA HIDROGRÁFICA: A UNIDADE PARA GESTÃO AMBIENTAL

A efetiva implantação e institucionalização do Sistema Estadual de Recursos Hídricos tem como base o estabelecido pelo art. 171 da Constituição Estadual, regulamentado pela Lei 10.350/94 - a Lei das Águas do Rio Grande do Sul, sistema este que tem por escopo uma gestão dos recursos hídricos de forma descentralizada e participativa.

Entretanto, para a efetiva institucionalização do referido Sistema necessita-se de uma contextualização, de uma visão sistêmica e histórica, que reflita a luta da sociedade gaúcha há mais de duas décadas na busca de um modelo de gestão de recursos hídricos inspirado em experiências internacionais, especialmente as dos países da União Européia, mas fortemente adaptado à realidade gaúcha.

A bacia hidrográfica, quer por suas características físico-ambientais, quer por suas condições socioantropológicas, ou mesmo pelas relações de causa e efeito que se estabelecem entre as atividades humanas e o meio físico e vice-versa, constitui-se na base de planejamento mais adequada ao que se convencionou chamar, a partir da RIO 92, de desenvolvimento sustentável.

Lei Gaúcha das Águas. Um Pouco de História. Princípios e Diretrizes

No início da década de 80, duas iniciativas complementares inauguraram efetivamente a busca de soluções abrangentes para a questão dos recursos hídricos: o Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba (CEEIG) e a constituição do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, sob a égide do Conselho de Recursos Hídricos. O primeiro tinha por objetivo prioritário a integração dos programas e atividades governamentais nas áreas de abastecimento público, controle de cheias, irrigação e drenagem, pesca, transporte fluvial e lacustre, aproveitamento hidrelétrico e meio ambiente, ou seja, tinha como foco o gerenciamento dos usos. Ora, este tipo de objetivo também estava relacionado com as concepções e propostas de planejamento integrado da ação pública, tão em moda na década de 80. Ficou apenas nos planos. E o segundo não teve continuidade. Essas iniciativas, contudo, representaram as sementes técnicas e políticas dos avanços posteriores.

Muito embora a pertinência da introdução dos procedimentos de articulação da ação das políticas públicas no país, esse tipo de ação padecia da falta de continuidade administrativa originada no hábito bem brasileiro de destruir o que foi realizado a cada novo governo e deixava de considerar o gerenciamento da oferta de água, ou seja, a democratização do acesso à água, através da garantia da sua disponibilidade para todos que dela necessitam.

Era preciso, por um lado, envolver os diferentes usuários da água no processo e, por outro, permitir a participação de atores mais permanentes, de maneira a garantir a ação do Sistema de Gerenciamento como um instrumento real de gestão da oferta da água, infra-estrutura fundamental do desenvolvimento social e econômico, especialmente do que se convencionou chamar desenvolvimento ambientalmente sustentado.

Em meados dos anos 80, sob a liderança da Assessoria de Recursos Hídricos da CORSAN, vários técnicos de diversos órgãos governamentais, pesquisadores universitários e representantes de ONGs ambientalistas, muitos dos quais haviam trabalhado nas iniciativas acima relatadas, começaram a preocupar-se com a escassez crescente dos recursos hídricos motivada, fundamentalmente, pela degradação qualitativa nos cursos de água e aqüíferos, fenômeno do qual já havia precedentes nos países desenvolvidos, a partir da primeira metade do século XX.

Além disso, o desenvolvimento ambientalmente sustentado, uma proposta político-conceitual moderna de desenvolvimento social e econômico, surgida ainda no final da década de 80, alterou, ao mesmo tempo, dois paradigmas: o do desenvolvimento a qualquer preço e o da preservação ambiental apenas como discurso reativo ao crescimento econômico predador.

Aquele grupo anteriormente citado, de aproximadamente 30 pessoas, canalizou esforços em duas frentes: estudo das principais experiências internacionais, inclusive com viagens aos EUA, França e Inglaterra, e engajamento nas iniciativas locais de defesa dos nossos rios, originando-se, daí, as experiências pioneiras do Comitesinos (1988) e do Comitê Gravataí (1989), cujas marchas e contramarchas serviram de base para a adaptação, às nossas bacias, dos conhecimentos extraídos da experiência internacional.

A promulgação da Constituição Federal de 1988 deu grande impulso à busca de um sistema eficiente de gestão das águas ao estabelecer que:

I) Os rios de fronteira (interestaduais ou internacionais), bem como os rios que atravessem vários estados, são bens da União.

II) Os rios interiores aos estados federados, bem como as águas subterrâneas, são bens dos respectivos estados da Federação. Estes dispositivos constitucionais alinharam o Brasil a uma tendência mundial de garantir a água na natureza como um bem público, isto é, uma gestão pública crescente de um recurso que vem se tornando cada vez mais escasso qualitativa e quantitativamente.

A Constituição Estadual de 1989, no caminho aberto pela Federal, estabeleceu, através do artigo 171, os critérios gerais de gestão das águas sob seu domínio. O mencionado artigo constitui o passo decisivo no sentido de possibilitar a implantação de uma moderna gestão dos recursos hídricos no âmbito do Rio Grande do Sul. Nele são enunciados quatro princípios basilares:

I) reconhece-se a complexidade inerente à questão e se abre mão de uma gestão centralizadora, optando-se por um sistema, ou seja, um conjunto articulado de instituições e entidades governamentais e não governamentais. Fica instituído o Sistema Estadual de Recursos Hídricos. Por este dispositivo

II) Adota-se a bacia hidrográfica como unidade básica de planejamento e intervenção. Aqui, assume-se um princípio que já faz parte da doutrina internacional consagrada: os problemas dos recursos hídricos não são pontuais e devem ser analisados sistematicamente, tendo a bacia de drenagem como a unidade básica de análise e ação.

III) Estabelece-se o Princípio Usuário Pagador (PUP), a cobrança pela utilização dos recursos hídricos: os usuários terão que pagar - além dos serviços usuais (abastecimento público, esgotamento sanitário etc.) - pela retirada de água dos mananciais e pelo despejo de efluentes e águas servidas nos corpos d'água. Por este princípio, reconhece-se o caráter econômico (escassez) do recurso ambiental e a necessidade de seu uso racionado e racionalizado, sendo o instrumento econômico da cobrança um meio crescentemente utilizado no mundo inteiro no sentido de obter tal resultado.

IV) Estabelece-se que os recursos arrecadados em cada bacia, através do PUP, reverterão para a própria bacia, devendo ser aplicados na gestão dos recursos hídricos (intervenções estruturais e não estruturais no sentido da conservação e do desenvolvimento dos recursos hídricos), em uma visão da gestão ambiental integrada. Por esse princípio, reconhece-se que não há proteção e recuperação ambiental sem os recursos financeiros necessários à sua consecução.

Os princípios constitucionais estabelecidos levaram o grupo acima citado, nesta época já integrado à Comissão Consultiva do Conselho de Recursos Hídricos, a um grande impulso para empreender a tarefa concreta de produzir um anteprojeto de lei regulamentando o art. 171 da Constituição Estadual. Entre outubro de 91 e maio de 92, por nomeação do então Presidente do Conselho de Recursos Hídricos, um grupo tarefa com sete membros, composto por representantes de algumas instituições estratégicas, trabalhou ininterruptamente para formalizar esse anteprojeto. Essas instituições eram a Procuradoria Geral do Estado, a FEPAM, a Comissão Consultiva do então Conselho de Recursos Hídricos e a própria Secretaria Executiva do Conselho. Entre meados de 92 e meados de 94, o anteprojeto circulou nas várias esferas do Executivo Estadual e na PGE, sendo finalmente encaminhado à Assembléia Legislativa em agosto de 94. Tendo tramitado rapidamente no âmbito Legislativo, o anteprojeto, sem alterações, transforma-se na Lei 10.350, a Lei Gaúcha das Águas, sancionada pelo Governador em 30 de dezembro de 1994.

Aspectos Essenciais da Lei 10.350/94

São aspectos essenciais da Lei:

- o processo de planejamento dos usos das águas no Rio Grande do Sul materializado em dois aspectos importantíssimos e fundamentais:

a) a definição dos objetivos de qualidade a serem alcançados nos cursos de água. Estes são objetivos de longo prazo derivados dos usos desejados pela comunidade de cada bacia. Tecnicamente, esta fase denomina-se Enquadramento das Águas pela Legislação Federal (Lei 6.938/81 e Resolução CONAMA 20/86). No Rio Grande do Sul, por tradição, cabe à FEPAM coordenar tecnicamente, acompanhar e tomar a decisão final, ouvida a comunidade da bacia. Pela Lei das Águas, cabe ao Comitê de Bacia, na sua respectiva bacia, coordenar metodológica e politicamente esta consulta e,

b) com base nos objetivos de qualidade a alcançar, os Comitês de Bacia, assessorados por suas respectivas Agências de Região Hidrográfica, passam a formular seus Planos de Bacia, no sentido de, através de intervenções estruturais e não estruturais, alcançar gradativamente os níveis de qualidade estabelecidos. O Princípio Usuário Pagador, cobrança pela retirada de água e pelo despejo de efluentes, no caso, serve a dois propósitos: I) como tarifa (preço) incitativa para que os usuários procedam às medidas previstas, como por exemplo, tratamento de esgotos, e II) formar um fundo financeiro para auxiliar no financiamento das intervenções previstas no Plano de Bacia;

- o poder público estadual, como proprietário constitucional dos recursos hídricos, administra e garante a integridade do processo, fundamentalmente através de três instâncias:

a) primeiramente, o Poder Executivo, através do DRH e da FEPAM, outorgam o direito do uso da água e licenciam ambientalmente, além do que estabelecem e sancionam o Enquadramento, ou seja, a decisão coletiva tomada pelos Comitês de Bacia sobre quais os usos futuros das águas das bacias hidrográficas e, por conseqüência, quais as condições de qualidade e quantidade da água são necessárias;

b) o Poder Legislativo consolida, periodicamente, as propostas de Planos de Bacia dos diversos Comitês de Bacia no Plano Estadual de Recursos Hídricos e,

c) o Poder Executivo monitora, através de órgãos competentes, as fontes que utilizam os recursos hídricos, bem como os níveis de qualidade que vão sendo atingidos.

Guardadas as peculiaridades de cada um, todos os novos sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, inclusive a própria lei federal, estão baseados em diretrizes adaptadas às novas exigências da realidade social e política da população brasileira, tais como, descentralização máxima do processo de planejamento e decisão, representatividade, negociação política e decisão coletiva - sociedade e governo. Esses princípios, consubstanciados na bacia hidrográfica e nos Comitês de Bacia, são a base conceitual e pragmática para a modernização e valorização da gestão ambiental no Estado, com ganhos significativos tanto para a sociedade gaúcha de forma direta, quanto indiretamente, através da eficácia da própria ação pública.

Dentre os modernos instrumentos hoje disponíveis nos sistemas de recursos hídricos adequados à gestão ambiental, destaca-se a instigante e provocadora figura do Comitê de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica como base política do sistema de gestão e como forma institucional real de participação, negociação e decisão quanto à administração coletiva do uso de um bem público.

Situação Atual do Sistema Estadual de Recursos Hídricos

Após dez anos de existência da Lei 10.350/94, o processo de implementação do Sistema Estadual está a exigir um acordo global sobre os temas que estruturam o próprio Sistema, o qual servirá de orientação geral para as ações dos seus diferentes componentes institucionais.

A construção do Sistema Integrado de Gestão Ambiental, SIGA-RS, destacando a descentralização por meio da municipalização, integrado com a gestão por Bacias Hidrográficas, insere-se no contexto atual das políticas públicas de gestão do meio ambiente.

A seguir, arrolam-se temas básicos que, sem prejuízo de outros que possam ser incorporados, deverão, necessariamente, ser estudados e debatidos na CONFEMA 2004 de forma a cumprir seu objetivo maior.

É importante que fique registrado neste documento básico para a Conferência Estadual do Meio Ambiente 2004, que os temas a seguir também serão motivo de estudo específico orientado pelos Termos de Referência para elaboração do Plano Zero, como está sendo chamado pelo Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul o primeiro Plano Estadual de Recursos Hídricos.

Questões em Debate

QUESTÕES CONCEITUAIS

- O conceito de usuário da água na prática e no cotidiano dos Comitês. A abrangência do conceito de população organizada no interesse da gestão da água. A representação do cidadão!

- A necessidade de considerar os ecossistemas significativos na contabilidade das demandas por água, quando da elaboração dos balanços hídricos, atuais e futuros.

- A necessidade de considerar o ambiente urbano e o rural e os impactos decorrentes das atividades humanas;

- O processo de planejamento ambiental ao nível da bacia hidrográfica. O caráter estratégico do Enquadramento como propósito da sociedade para seu desenvolvimento social e econômico, manifestado através do Comitê e, como parte fundamental do "contrato" Poder Público Estadual e Comitês (sociedade) que são objetivos de longo prazo sem data limite de conclusão, necessariamente.

- O Plano da Bacia como expressão momentânea do encaminhamento da sociedade da bacia hidrográfica rumo aos objetivos do Enquadramento. O caminho do Enquadramento será desenvolvido através de vários Planos de Bacia.

QUESTÕES INSTITUCIONAIS

- O Estado em seu duplo papel. Dono e fiscal dos recursos ambientais em nome da sociedade (outorga e licencia) e participante dos Comitês de Bacias na função de articulação dos seus programas de desenvolvimento setorial e regional com a gestão ambiental, no geral e da água, no específico na bacia hidrográfica. A representação do poder público estadual nos Comitês.

- O indissociável binômio Comitê-Agência. A objetividade do papel da Agência. Sua subordinação política aos Comitês.

- A necessidade de articular, conceitual e pragmaticamente, a gestão dos recursos hídricos do Estado do Rio Grande do Sul com o Sistema Estadual de Unidades de Conservação e com o de Meio Ambiente (a Resolução 20 do CONAMA e o processo de Enquadramento como "ponte").

QUESTÕES GERENCIAIS

- A necessidade de implementar, com a urgência que se faz necessária, a outorga formal (quantitativa) e o licenciamento ambiental (outorga qualitativa) dos recursos hídricos em procedimentos únicos. Que outorga? Que licenciamento? Com quais objetivos? Quais os procedimentos?

- A cobrança pelo uso da água e suas duas faces. A decisão e o esclarecimento sobre seu papel incitativo e sua função de financiamento de parte das ações previstas no(s) plano(s) de bacia para o cumprimento dos objetivos de qualidade definidos no Enquadramento.

- O processo de Enquadramento nos limites entre a bacia de montante e a de jusante. Como aplicar a Resolução 20/86 do CONAMA?

QUESTÕES ESTRATÉGICAS

- O esclarecimento sobre a negociação que pode ser realizada ao nível do Comitê no que tange ao dilema proteção ambiental versus desenvolvimento econômico regional e o caráter superior desta negociação em relação a qualquer alternativa tecnocrática, demonstrando que a cobrança pelo uso dos recursos hídricos não é "mais um imposto ou um encargo jogado sobre a sociedade".

- A necessidade de formulação de um Plano de Comunicação Social e de um amplo Programa de Capacitação (de vários segmentos da sociedade e do governo) para a modernização da Gestão Ambiental no Rio Grande do Sul . A educação ambiental como um instrumento fundamental de apoio ao processo.